Les Territoires du Nord-Ouest sont confrontés à de profonds problèmes de pauvreté, notamment des taux élevés d’insécurité alimentaire et de pauvreté, ainsi que des coûts élevés pour le logement et d’autres produits essentiels. Ces facteurs sont aggravés par des finances limitées et l’impact durable du colonialisme. Comparativement aux autres territoires, le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest a largement négligé de régler ces problèmes en 2024. Malgré des efforts déployés en 2023, comme l’augmentation du salaire minimum et la modernisation de l’aide sociale, les progrès réalisés dans le cadre des initiatives de réduction de la pauvreté ont stagné en 2024.

Aperçu de la pauvreté

Selon la mesure du panier de consommation (MPC) du Nord utilisée dans le recensement de 2021, environ 1 résident sur 10 (11,1 %) des T.N.-O. vit en situation de pauvreté. Bien que la pauvreté dans les T.N.-O. soit nettement inférieure à celle du territoire voisin du Nunavut, elle reste élevée par rapport à la moyenne nationale et au taux du Yukon. Comme dans tous les territoires, la croissance démographique stagne depuis quelque temps, mais les T.N.-O. disposent d’importantes richesses en ressources et d’un fort potentiel de développement qui, s’ils sont convenablement exploités, ouvrent la porte à de grandes possibilités de prospérité et de croissance équitable pour le futur.

Dans l’ensemble, les habitants des T.N.-O. considèrent que l’amélioration des infrastructures, la réduction des impôts pour les personnes à faibles revenus et les petites entreprises, la promotion d’un travail décent et la réduction du coût des aliments sont des priorités absolues dans la lutte contre la pauvreté.

Les enfants et les jeunes représentaient plus d’un tiers de la population des T.N.-O. lors des recensements de 2016 et de 2021. Les enfants (moins de 18 ans) représentaient 25 % de la population et les jeunes (âgés de 18 à 24 ans), 9 %. Cette répartition de groupes d’âge est similaire dans de nombreuses communautés autochtones du Nord canadien. Les jeunes constituent un groupe démographique important, particulièrement au Nunavut, où ils constituent la moitié de la population. La pauvreté infantile dans les T.N.-O. est nettement plus élevée qu’au Yukon (14,5 % comparativement à 8,9 %), mais beaucoup plus faible qu’au Nunavut (43,5 %). Le taux élevé de pauvreté infantile est d’autant plus préoccupant que les enfants représentent une proportion importante de la population.

À l’inverse, le principal groupe d’âge actif affiche le taux de pauvreté le plus bas de tous les groupes d’âge des T.N.-O., soit 9,1 % chez les personnes âgées de 25 à 54 ans. Notamment, les personnes vivant en couple – et qui peuvent donc répartir leurs dépenses sur deux revenus – connaissent un taux de pauvreté beaucoup plus faible (5,1 %). 

Comparaison avec les autres territoires

Les taux de pauvreté chez les familles et les personnes diffèrent grandement entre les trois territoires. Par exemple, au Yukon, les taux de pauvreté globaux sont comparables pour les personnes vivant seules et les personnes en couple. Une exception à cette règle est le taux de pauvreté chez les mères monoparentales. Pour ce groupe, le taux de pauvreté au Yukon est légèrement inférieur à celui de l’ensemble du Canada. Toutefois, dans les T.N.-O., les couples, les mères monoparentales et les personnes vivant seules avaient des taux de pauvreté légèrement plus élevés que les taux nationaux. Au Nunavut, les taux de pauvreté étaient plus élevés dans presque tous les groupes démographiques par rapport à la moyenne canadienne, et nettement plus élevés chez les familles monoparentales et les personnes vivant seules. Une majorité de familles monoparentales au Nunavut sont en situation de pauvreté, ce qui est presque quatre fois plus élevé qu’au Yukon (14 %) et dépasse de loin les taux observés partout au Canada.

Tableau 1. Taux de pauvreté pour certains groupes au Canada et dans les territoires (%), recensement de 2021[1]

Pauvreté et inégalité dans les Territoires du Nord-Ouest

Malheureusement, en raison de la petite taille des échantillons, Statistique Canada ne publie pas de taux de pauvreté permettant une analyse désagrégée dans les territoires en fonction de l’identité autochtone ou raciale, ou du statut d’immigrant. Toutefois, sachant que ces groupes démographiques affichent généralement des taux de pauvreté plus élevés au Canada – comme le montrent, par exemple, les données des provinces – nous pouvons supposer que les T.N.-O. se trouvent dans une situation comparable et qu’ils doivent fournir un soutien supplémentaire aux groupes dont l’expérience de la pauvreté est disproportionnée.

Environ la moitié de la population des T.N.-O. s’identifie comme Autochtone. Il s’agit de la deuxième proportion la plus élevée au Canada, après le Nunavut, où la majorité des résidents sont des Inuits. Parmi les populations autochtones des T.N.-O., deux tiers sont des membres des Premières Nations, plus de 20 % sont des Inuits et les autres sont des Métis. Bien qu’il soit difficile de déterminer le taux de pauvreté des populations autochtones des T.N.-O., notre sondage national a révélé que la mise en place de mesures de soutien régulières et fiables pour les communautés autochtones constitue une stratégie importante de réduction de la pauvreté pour 89 % des habitants du territoire. Ce taux est supérieur de près de 20 points de pourcentage à la moyenne nationale et témoigne d’un besoin aigu au sein de la population autochtone.

Dans les T.N.-O., près de 5 000 personnes (12,2 % de la population) ont déclaré faire partie de la population racisée. De plus, 70 % des personnes racisées étaient des immigrants de première génération (nés en dehors du Canada). Dans l’ensemble, les T.N.-O. affichent l’un des taux les plus élevés de personnes affirmant qu’il est important de s’attaquer aux inégalités raciales et ethniques pour réduire la pauvreté – 85 %, contre 71 % à l’échelle nationale.

Travail et éducation

Les jeunes de 15 à 29 ans qui ne sont ni en emploi, ni aux études, ni en formation sont particulièrement exposés à un risque de pauvreté. En 2022, 20 % des jeunes des T.N.-O. se trouvaient dans cette situation, soit près du double du taux pour l’ensemble des jeunes au Canada. En outre, un quart des adultes des T.N.-O. (âgés de 25 à 64 ans) ne possèdent pas de diplôme d’études secondaires ou équivalent. C’est le double du taux pour ce groupe dans l’ensemble du Canada (11,6 %), et il est encore plus élevé chez les hommes des T.N.-O. (29 %).

Un obstacle particulier au marché du travail dans les T.N.-O. est l’accès déficient à Internet, qui restreint la possibilité de travail à distance. Une grande majorité de la population (85 %) reconnaît que l’accès à Internet est important pour réduire la pauvreté, par rapport à 72 % à l’échelle nationale. Sans accès à l’Internet haute vitesse, les habitants des T.N.-O. peuvent avoir du mal à accéder aux possibilités économiques qui se présentent ailleurs au pays. Un tel service est essentiel dans les petites communautés, où les possibilités d’emploi peuvent être limitées.

Pour les personnes qui ne parviennent pas à trouver un emploi, les taux d’aide sociale sont insuffisants pour les aider à subvenir à leurs besoins. Près de la moitié de la population (49 %) estime qu’il est primordial d’augmenter les prestations de dernier recours. Ce chiffre est supérieur de près de 15 points de pourcentage à la moyenne nationale.

Le coût de la vie et le logement abordable

Comme pour d’autres variables, les données ne sont pas facilement ou systématiquement disponibles à l’échelle du territoire pour permettre une évaluation robuste de certains éléments essentiels tels que l’alimentation et le logement. Voici un bref résumé de nos constatations.

Selon l’indice des prix à la consommation, entre décembre 2022 et décembre 2023, le prix global des biens et services à Yellowknife a augmenté de 3 %, soit légèrement moins que dans l’ensemble du Canada (3,4 %).

Yellowknife a connu la plus forte augmentation du coût des aliments au Canada, avec 7,7 %. En outre, le prix des aliments dans les communautés nordiques reste nettement plus élevé que dans le reste du Canada en raison du coût de la vie généralement plus important dans les régions éloignées et isolées, ainsi que des coûts élevés d’expédition et d’entreposage des aliments périssables et nutritifs. Dans l’ensemble, l’insécurité alimentaire reste élevée dans les T.N.-O. Un aspect particulier de l’expérience de l’insécurité alimentaire dans les territoires réside dans le besoin d’accéder aux aliments traditionnels. Dans les T.N.-O., 84 % des personnes affirment que l’amélioration de l’accès aux aliments traditionnels est importante pour elles.

Par ailleurs, le coût du logement a augmenté de 5 % à Yellowknife, ce qui est légèrement inférieur par rapport à l’ensemble du Canada (6 %). Comme pour le Nunavut, le principal problème de logement dans les T.N.-O. est double : un manque de logements adéquats et des logements trop chers. Environ 13 % des ménages des T.N.-O. étaient considérés comme ayant un besoin impérieux d’un logement en 2021, et la proportion de ceux qui se trouvent dans cette situation en raison d’une structure de logement inadéquate, plutôt qu’inabordable, est très préoccupante. Il n’est donc pas surprenant que 94 % des habitants des T.N.-O. affirment que l’amélioration des infrastructures dans leurs communautés est importante pour eux. Malgré le fameux problème de logements inadéquats dans le territoire, deux résidents sur trois (le taux le plus élevé du pays) déclarent consacrer 30 % ou plus de leur revenu au logement.

Plutôt que de déposer un budget annuel intégral cette année, le gouvernement des T.N.-O. a présenté un budget intérimaire couvrant le premier trimestre de l’année, afin de donner à l’Assemblée législative plus de temps pour achever sa transition et fixer ses priorités.

Comme mentionné plus haut, les coûts du logement et des aliments restent deux des principaux enjeux de politique publique auxquels le territoire est confronté. Comparativement au Nunavut, qui a élaboré un plan à long terme visant à reconstituer son parc de logements avec pas moins de 3 000 unités d’ici la fin de la décennie, les progrès dans les T.N.-O. ont été lents et moins stratégiques. Cent nouveaux logements sont en cours de construction, mais il s’agit de la première initiative de logements sociaux depuis des décennies.

Comme c’est le cas au Nunavut et au Yukon, les T.N.-O. n’ont aucun système de contrôle des loyers et aucun plafond n’a été fixé pour l’augmentation annuelle des loyers, bien que les locataires soient protégés contre l’expulsion pendant une certaine période. Le Yukon a entrepris de mettre fin aux expulsions sans motif et de procéder à un examen approfondi des mesures de protection des locataires. Les T.N.-O. devraient envisager d’adopter leur propre cadre politique global pour protéger les locataires. Cette démarche doit s’accompagner d’une réflexion approfondie sur la manière de reconstituer, de renouveler et d’accroître le nombre de logements abordables, en particulier sur le marché locatif.

Bien que les T.N.-O. disposent d’un potentiel économique important, leurs perspectives à court et moyen terme sont peu réjouissantes. La croissance économique stagne et plusieurs secteurs d’activité majeurs – en particulier les mines de diamants – arrivent à maturité et pourraient bientôt réduire ou cesser leur production. Les T.N.-O. ont toujours bénéficié d’une forte croissance de l’emploi et des salaires, mais les sources de nouveaux investissements demeurent limitées. À cela s’ajoute l’engagement du premier ministre de réduire les dépenses, ce qui démontre que le gouvernement donne la priorité à l’amélioration de la viabilité budgétaire plutôt qu’à de nouveaux investissements importants dans les capacités d’infrastructure ou dans le développement économique futur.

Bien que les projets d’exploitation des ressources suivent souvent des cycles d’expansion et de ralentissement, ils constituent des initiatives phares qui peuvent stimuler l’activité économique locale et fournir des emplois bien rémunérés à des résidents qui, autrement, risqueraient de sombrer dans la pauvreté. Il est urgent que les gouvernements territoriaux et fédéral travaillent ensemble pour promouvoir des investissements coordonnés à long terme dans des secteurs stratégiques qui contribueront à créer de nouvelles perspectives et à favoriser la croissance, tant dans le secteur public que privé.

Comme mentionné précédemment, les T.N.-O., à l’instar des autres territoires, sont confrontés à de graves lacunes en matière de logement, d’Internet haute vitesse et de production alimentaire locale. Ces écarts n’ont pas été comblés de manière substantielle au cours de la dernière année, à l’exception du logement : 4,3 milliards de dollars d’aide fédérale supplémentaire ont été alloués aux priorités urbaines, rurales et nordiques pour les fournisseurs de logements autochtones. Une partie de ce financement est susceptible de soutenir de nouveaux investissements dans les T.N.-O., bien que le chiffre exact n’ait pas encore été annoncé.

La précarité de l’accès à l’Internet haute vitesse a été soulignée au début de l’année lorsque de nombreuses communautés des T.N.-O., dont la quasi-totalité de Yellowknife, ont été privées de service pendant des heures après que les liaisons par fibre optique de Northwestel ont été interrompues. Bien que la connexion par satellite n’ait pas été interrompue, l’incident a mis en lumière la nécessité de combler le fossé de l’accès à Internet haute vitesse sur le territoire, où la proportion de résidents privés de ces services est plus de cinq fois supérieure à la moyenne nationale.

Dans le rapport de l’an dernier, nous avions recommandé au territoire d’augmenter le salaire minimum. Notre recommandation a été partiellement réalisée à l’automne dernier, lorsque les T.N.-O. ont annoncé leur première augmentation du salaire minimum depuis des années, qui est passé de 15,20 $ à 16,05 $ l’heure. Toutefois, ce salaire minimum reste nettement moins élevé que celui de ses voisins. Le salaire minimum au Yukon est de 17,59 $, et de 17,59 $ au Nunavut.

Pour ce qui est de l’adéquation du soutien du revenu, les T.N.-O. disposent de l’un des programmes d’aide sociale les plus généreux du Nord. Bien que le territoire ait indiqué vouloir limiter les dépenses dans un avenir proche, le budget provisoire de 2024 comprend un engagement en faveur d’un supplément ponctuel à l’aide au revenu, compte tenu des préoccupations actuelles liées à l’inflation et à l’abordabilité. Cette année, cette mesure permettra de fournir entre 350 $ et 720 $ d’aide supplémentaire, principalement pour aider la population à faire face aux coûts élevés des aliments.

Travail décent bien rémunéré

1. Augmenter encore le salaire minimum

Les Territoires du Nord-Ouest (T.N.-O.) ont annoncé un changement au salaire minimum pour le début de septembre 2023, qui passera de 15,20 $ l’heure à 16,05 $ l’heure. Ce changement représente une hausse de 5,6 %, ce qui, selon le gouvernement du territoire, « reflète les variations en pourcentage de l’indice des prix à la consommation ». Toutefois, le taux d’inflation du territoire enregistré pour l’année 2022 s’élève à 7 %, et le salaire de subsistance à Yellowknife est de 23,28 $ l’heure (au strict minimum). Nous recommandons au gouvernement une augmentation subséquente pour porter le salaire minimum à 17,50 $ l’heure avant de procéder à l’augmentation inflationniste de 2024.

2. Examiner les avantages communautaires associés aux grands projets d’infrastructures et d’exploitation minière

Avec la reprise des prix mondiaux des produits de base et l’intérêt accru pour l’industrie minière canadienne, les T.N.-O. sont en bonne position pour attirer des investissements et connaître une croissance. Il est important que tous les résidents tirent parti équitablement des initiatives mises en œuvre. Nous recommandons au territoire de concentrer ses efforts sur les emplois, mais aussi sur la formation à long terme, les programmes d’apprentissage et les investissements communautaires qui contribueront à accroître les possibilités d’emploi et de développement économique pour les personnes à faible revenu. Une politique territoriale actualisée, assortie d’exigences minimales améliorées, devrait être élaborée et principalement gérée par un organisme gouvernemental qui n’est pas directement associé au ministère de l’Industrie, du Tourisme et de l’Investissement.

Coût de la vie

3. Indexer l’aide au revenu, la prestation pour enfants des T.N.-O. et toutes les autres prestations versées

Actuellement, l’aide au revenu, la prestation pour enfants et les autres programmes de prestations des T.N.-O. ne sont pas indexés sur l’inflation, ce qui signifie que leur valeur diminue en termes réels chaque année. Compte tenu de la flambée de l’inflation des dernières années, le territoire a dû se concentrer sur d’autres programmes d’aide plutôt que d’adopter une approche ayant un effet stabilisateur pour mieux aider la population en temps de besoin. Nous suggérons au gouvernement d’augmenter les prestations de 15 % sur une période de trois ans après laquelle elles devraient être indexées sur l’inflation chaque année.

Logements à loyer modique

4. Exercer un contrôle strict sur les loyers

La mise en œuvre à grande échelle de l’Allocation canadienne pour le logement Canada-Territoires-du-Nord-Ouest qui, à ce jour, ne comporte aucune liste d’attente active, donne au territoire l’occasion de prendre d’autres mesures pour protéger les locataires. Nous recommandons aux T.N.-O. d’envisager l’instauration d’une politique sur le contrôle des loyers semblable à celles de l’Ontario et d’autres provinces, qui limitent le pourcentage d’augmentation annuelle des loyers et les conditions dans lesquelles ce pourcentage peut graduellement augmenter à la suite de travaux de réparation et d’entretien.

5. Mettre sur pied un fonds de contrepartie municipal officiel pour la construction locative

En utilisant le fonds de construction locative municipal du Yukon comme modèle, les T.N.-O. devraient envisager la création d’un programme de subventions de contrepartie municipal/territorial pour aider les promoteurs de projets de logements construits expressément pour la location. Pour commencer, ce programme peut être élaboré à l’aide d’un petit bassin de fonds d’investissement et être ajusté au fur et à mesure que des fonds réservés sont établis.

Infrastructure communautaire

6. Travailler de concert avec le gouvernement fédéral pour combler les lacunes importantes dans les infrastructures de logement, de production alimentaire et de services Internet haute vitesse

Le gouvernement des T.N.-O. devrait faire de l’élaboration d’un plan d’investissement à long terme, approuvé et financé conjointement par le gouvernement fédéral, une priorité afin de réduire les écarts entre les communautés du Nord et du Sud dans trois domaines clés au cours des cinq et dix prochaines années : le logement, les services Internet haute vitesse et la production alimentaire locale.